Una acción moral, en política, no consiste sólo en la proyección y disposición de realizar el bien común,

sino en su realización efectiva en la sociedad. Luis Villoro

 Por: Lic. Olga Alicia Castro Ramírez*

La equidad en la contienda, si bien, no es un principio que esté expresamente regulado por la legislación electoral mexicana, debe entenderse que siendo nuestro sistema electoral representativo y democrático, con voto universal, en igualdad de condiciones para todos los que reúnan la calidad de ciudadanos, su base teórica y filosófica se funda justo en la posibilidad de integrar la representación política nacional con la participación de todos (ciudadanos y partidos) en igualdad de condiciones; partiendo todos del mismo punto, con reglas del juego previamente emitidas y conocidas y respetados por los contendientes. Todos a igual distancia de la meta, es decir, equidistantes, en competencia equilibrada. Así, puede afirmarse, sin exageración, que la equidad es un principio intrínseco a los sistemas electorales democráticos, como condición sine qua non.

En los años de la reforma electoral que dio origen al Instituto Federal Electoral (1989-1990) las prioridades del sistema electoral estaban vinculadas a temas propiamente operativos, la conformación y desempeño de los órganos electorales, la integración y depuración del padrón electoral y el cómputo de los votos. No se había incorporado aún el tema del dinero y de los medios de comunicación, no eran prioridad; parecía que había una marcada resignación de los actores políticos respecto del desempeño de los entes públicos (gobierno federal, estatal y municipal) en relación con los procesos electorales, al menos no había asomo de reclamo por la participación de los funcionarios públicos en los procesos electorales a favor de los candidatos, cuya militancia era compartida.

La equidad en la contienda entró al debate político después de las elecciones federales de 1994 -las más participativas de la historia reciente- con las declaraciones del entonces presidente electo. El Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León es quien puso presión a la fístula, al afirmar públicamente, por convicción o por compromiso democrático, que las elecciones que le habían dado el triunfo habían sido limpias pero no equitativas. Desde entonces, el tema se ha mantenido en la mesa de debates de las reformas electorales, avanzando de forma gradual pero siempre con desfases e incompleto.

La reforma electoral de 1996, envuelta en el tema de la ciudadanización de los órganos electorales, se preocupó más por la autonomía e independencia del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; en el tema que nos ocupa, solamente se reforzó la regulación de los topes a los gastos de campaña, buscando un mínimo de condiciones de igualdad para la competencia electoral, considerando que, si bien, no todos los partidos políticos disponían de las mismas cantidades de dinero, debía de ponerse un tope al gasto. No se otorga mayor financiamiento a los partidos llamados minoritarios, pero si se previene que los que cuenten con mayores recursos no lo gasten en detrimento de los que no dispone de ellos en similares condiciones. La reforma no incluyó regulación alguna respecto al desempeño de los gobiernos federal, estatales y municipales en relación con la contienda político-electoral. El dinero público se utilizó, sin distingo de credo o filiación política, no solamente para favorecer candidatos y partidos, también, para financiar prolongadas y onerosas precampañas y campañas de servidores públicos en contiendas electorales.

Puede decirse que previo a la elección federal de 1997 la legislación había incorporado algunas regulaciones tendentes a equilibrar las condiciones de la contienda: se habían regulado con mayor claridad el régimen de financiamiento de los partidos políticos, haciendo prevalecer el dinero público sobre el privado, limitando las aportaciones de particulares y prohibiendo de manera absoluta el financiamiento proveniente de empresas mercantiles, del extranjero y, muy importante, el dinero proveniente de los entes públicos; igualmente, se había mejorado la regulación a los topes de los gastos de campaña. Sin embargo, había cabos sueltos, ya que, aun cuando se prohibieron las aportaciones de cualquier especie de los poderes públicos a los partidos políticos (distintas al financiamiento público regulado), la equidad en la contienda se veía diezmada virtud a la desbordada injerencia de los servidores públicos, de todos los niveles, en el proceso electoral, utilizando los recursos públicos (dinero, materiales y humanos) para favorecer a los candidatos de su respectivo partido político. En el mejor de los casos, la obra pública y los programas sociales se venían aplicando con sesgos político-electorales: servicios públicos a condición de votos, acciones que se veían remarcadas con la publicidad gubernamental de las acciones de gobierno, encausadas, desde luego, con intención de obtener votos a favor del partido oficial.

Los primeros intentos por regular, aunque en términos muy tibios y marginales, la actuación de los funcionarios públicos, procurando cuidar condiciones básicas de equidad en  la competencia política, se pueden apreciar en los acuerdos y determinaciones del Instituto Federal Electoral emitidos con motivo de las elecciones federales de 1997, 2000, 2003. El 25 de marzo de 1997 se aprobó el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se exhortó a los gobiernos federal, estatales y municipales para que 30 días antes de la elección y durante la jornada electoral se suspendieran las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no fuera necesaria o de utilidad pública[1]; el 25 de mayo del 2000, el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo del Instituto suscribieron una invitación a los gobiernos federal, estatales y del Distrito Federal para evitar la publicidad sobre las obras y los programas gubernamentales, misma que fue notificado a sus destinatarios el día 30 del mismo mes y año. El 10 de junio de 2003, el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo del Instituto, solicitaron a los titulares de los gobiernos federal y locales que suspendieran las campañas de divulgación de las acciones de gobierno, a efecto de evitar confusión con las campañas electorales. El 25 de junio de 2003, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó el Acuerdo CG145/2003[2], por el cual solicitó al Gobierno Federal la suspensión de difusión de campañas relacionadas con la promoción del voto y la participación ciudadana.

Las disposiciones mencionadas fueron vistas como buenos propósitos de la autoridad electoral. En un discurso político envuelto de voluntad democrática sus destinatarios públicamente manifestaron su adhesión a las normas emitidas, pero en la realidad no fue posible limitar la acción de los funcionarios públicos, principalmente de los titulares del poder ejecutivo federal en el ámbito local. No fue posible evitar el trasiego de dinero público a las campañas político-electorales.

Para la elección de 2006, el Consejo General del IFE fue más preciso y exigente, con capacidad de síntesis, integró un catálogo de prohibiciones y conductas sancionables, derivadas de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, del Título Vigésimo del Código Penal Federal y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dándole obligatoriedad a través del acuerdo del 19 de febrero de 2006; ya en plena campaña de los candidatos a la Presidencia de la República se publicó el acuerdo CG39/2006[3] por el cual se emitieron las reglas de neutralidad para que fueran atendidas por el Presidente de la República, los Gobernadores de los estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales en el Distrito Federal y, en su caso, el resto de los servidores públicos durante el Proceso Electoral Federal 2006. A fuerza de la insistencia desplegada por el IFE para lograr socializar las reglas de neutralidad entre los actores políticos y los servidores públicos de los más altos niveles, dichas disposiciones tuvieron vigencia y medianamente lograron el impacto esperado.

Fueron las disposiciones citadas, un catálogo de propósitos necesarios pero no fácilmente entendidos por los funcionarios públicos –o bien podría afirmarse, atendidos-, ni por los actores políticos en la contienda. Sin embargo, de algo sirvieron, pues la reforma Constitucional y legal en materia electoral de 2007-2008 retoma estas disposiciones y las integra en el artículo 134 de la Constitución Federal y las reglamenta a través del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Mucho se ha avanzado en este terreno. Ahora, tenemos normas de base constitucional que prohíben de manera absoluta la aplicación de recursos públicos con orientación político-electoral; al efecto, el artículo 134 de la Constitución General dispone, entre otras normas, que: “Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.”

A su vez, el artículo 341, párrafo 1, inciso f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone que son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en el propio Código, las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público.

Como se puede apreciar, con las normas así establecidas podría considerarse que la equidad buscada para la contienda político-electoral está garantizada. Más cuando los autores de la reforma refieren a que la efectividad de dichas normas depende solamente de la acción que deba desplegar el Instituto Federal Electoral para sancionar cualquier falta que se pueda cometer. Sin embargo, la realidad es otra y los actores políticos lo saben por que son los autores de la reforma electoral; resulta que no hay sanción expresamente prevista en la legislación electoral que otorgue atribuciones de la autoridad electoral para sancionar a quienes cometan violación a la ley electoral.

Debe destacarse que una vez publicada la reforma electoral a la que se ha hecho referencia, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emitió el reglamento[4] al que se deben sujetar los entes públicos en materia de publicidad gubernamental. Como en casos anteriores, pueden quedar en enunciativas las disposiciones reglamentadas, si el legislador no confiere atribuciones al Instituto para sancionar a todo sujeto que violente la legislación electoral. Será un descuido, olvido u omisión del legislador constituyente y ordinario. Seguramente que no, son disposiciones a verdad sabida y con mala fe probable. Pero al fin, lo meritorio es que ya está la regulación que obliga al poder público a ejercer el presupuesto con imparcialidad, sin interferir a favor o en contra de los partidos políticos o de sus candidatos. Igualmente, se ha prohibido tajantemente que el dinero público sirva par financiar el posicionamiento político de los funcionarios públicos.

Puede decirse, ahora sí, que hay condiciones para asegurar estándares básicos de equidad en la contienda electoral. Falta solo una actitud responsable del legislador que resulta indispensable para hacerla efectiva. La experiencia del proceso electoral 2012 así lo obliga, esperemos que así actúe. De lo contrario, los servidores públicos que deben ser el baluarte de la legalidad seguirán construyendo monumentos a la impunidad, constituyéndose en ejemplo público de ello, con el consabido descrédito entre la ciudadanía, alejamiento de la política y, por ende, desencanto de la Democracia como forma de gobierno efectiva para el desarrollo político y económico del país. Esa es la gran asignatura pendiente de la legislación electoral.

*Vocal Ejecutiva de la Junta Local del IFE en el Estado de Zacatecas.