EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE PARTIDO POLÍTICO EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA

Por: Olga Alicia Castro Castro Ramírez

Antes de hacer comentarios sobre lo que las diferentes leyes en México han establecido como definición de partido político, enseguida se presenta un cuadro comparativo del concepto a lo largo de las modificaciones hechas en la legislación de 1946 a 1977.

Legislación

Concepto de Partido Político

Ley Federal Electoral

 

Promulgada en 1946

Artículo 22. Los partidos políticos son asociaciones constituidas conforme a la Ley, por ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus derechos cívicos, para fines electorales y de orientación política.

 

Ley Federal Electoral

 

Promulgada en 1951

Artículo 22. : “Los partidos políticos son asociaciones constituidas conforme a la ley, por ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus derechos políticos para fines electorales y de orientación política”.

“Los partidos políticos registrados son auxiliares de los organismos electorales y comparten con ellos la responsabilidad en el cumplimiento de los preceptos constitucionales en la materia electoral”.

 

Ley Federal Electoral

 

Promulgada en 1973

Artículo 17. “Los partidos políticos nacionales son asociaciones instituidas en los términos de esta ley, integradas por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos políticos, con fines electorales, de educación cívica y de orientación política”.

“Los partidos políticos concurren a la formación de la voluntad política del pueblo. Comparten en los organismos electorales la responsabilidad del proceso electoral y de vigilar que éste se desarrolle conforme a los preceptos constitucionales y las disposiciones de esta ley.”

 

Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE)

 

Promulgada en 1977

Artículo 19

En los términos de la presente ley, los ciudadanos podrán organizarse libremente en partidos políticos nacionales y agruparse en asociaciones políticas nacionales.

 

Artículo 20

Conforme a lo que dispone este título, los partidos políticos nacionales son formas típicas de organización política. En el cumplimiento de sus funciones contribuyen a integrar la voluntad política del pueblo y mediante su actividad en los procesos electorales, coadyuvan a constituir la representación nacional.

La acción de los partidos políticos tenderá a:

  1. I.        Propiciar la articulación social y la participación democrática de los ciudadanos
  2. II.      Promover la formación ideológica de sus militantes
  3. III.     Coordinar acciones políticas conforme a principios y programas, y
  4. IV.     Estimular discusiones sobre intereses comunes y deliberaciones sobre objetivos nacionales, a fin de establecer vínculos permanentes entre la opinión ciudadana y los poderes públicos

 

Artículo 21

Los partidos políticos nacionales son entidades de interés público. Para garantizar el ejercicio de sus funciones y con el objetivo de que en su conjunto formen un sistema de partidos, esta ley regula los procedimientos para su constitución y registro, el desarrollo de las actividades, el cumplimiento de sus fines y su disolución. Los partidos políticos con registro gozarán de personalidad jurídica para todos los efectos legales.

 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

 

Reforma al artículo 41 promulgada en 1977

Artículo 41.

Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral.

 

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

 

Los partidos políticos tendrán derecho a uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley.

 

En los procesos electorales federales los partidos políticos nacionales deberán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular.

 

Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales”.

 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

 

Promulgada en 2007 (actual)

Artículo 41

“Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinara las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.

 

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Solo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.

 

Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.”

 

Para hablar de partidos políticos valdría la pena insertarlos en la historia nacional y la forma en que se ha ido organizando para la transmisión del poder público, luego de lograr su independencia; al respecto, los estudios sobre legislación electoral mexicana dan cuenta de comicios celebrados en pleno movimiento de insurrección. En 1812 se eligieron a los diputados que asistirían a las cortes de Cádiz. Declarada la independencia nacional se convocó a la elección del Congreso Constituyente que fue el autor, en 1824, de la Constitución Federal.

En el Siglo XIX del México independiente se registraron votaciones para los diferentes cargos de elección en el ámbito local y federal; si bien, los procesos electorales se registran de manera rudimentaria, como experiencias novedosas para la República, sí se conciben como ingredientes formales de legitimidad en la transmisión del poder. Hubo procesos electorales en los años turbulentos de la República, pero no se tienen registros de la existencia formal de partidos políticos; más bien, se aprecia la emergencia, presencia y actividad destacada de movimientos provenientes del clero o de la milicia, que contendían por arribar y conservar el poder.

Los liberales del Siglo XIX se habían empeñado en sentar las bases de la nación, de darle forma al estado mexicano, configurando el poder y reglas básicas para limitarlo frente al cúmulo de derechos reconocidos en el plano individual y social; sin embargo, no tuvieron oportunidad de prevenir fórmulas institucionales para asegurar el tránsito del poder de manera periódica y pacífica. Las instituciones del Estado mexicano aparecían desdibujadas frente al peso e influencia de los hombres del poder y del momento.  Como lo dice Luis Medina Peña: “La historia política del México independiente puede verse como la de los desacuerdos y luchas interelitarias sobre las formas y ritmos para integrar y desarrollar a la nación. Sin embargo, en estas disputas no aparece el tema de las reglas del juego político, sino hasta finales del Porfiriato, con el movimiento de Madero, para caer en el letargo después de 1920, reaparecer en 1945, y luego conservarse fuera del foco de atención hasta 1988”[1].

En 1911 se firman los tratados de Ciudad Juárez, Porfirio Díaz renuncia a la presidencia de la república, se convoca a elecciones extraordinarias y resulta electo Francisco I. Madero como Presidente de México. El espíritu democratizador del presidente y la influencia de los llamados clubes liberales maderistas, alentarían la reforma electoral que da origen a la Ley Electoral publicada en diciembre de 1911. Aunque de manera muy breve, en esta ley se regulan los requisitos para la constitución y funcionamiento de los partidos políticos. La Constitución Política de 1917 no hizo referencia alguna sobre los partidos políticos. La ley electoral publicada el 2 de julio de 1918 estableció requisitos similares a la anterior de 1911, para la constitución y registro de partidos políticos; bajo su vigencia aparecerían los primeros partidos políticos nacionales que han subsistido hasta la actualidad: el Partidos de la Revolución Mexicana en marzo de 1929, cuya denominación cambió a Nacional Revolucionario en 1938, antecesor directo del PRI; y el Partido Acción Nacional, constituido en septiembre de 1939.

Sería hasta la promulgación de la Ley Electoral Federal de 1946, cuando los partidos políticos aparecen reglamentados de manera más exhaustiva. Así, por ejemplo, en su capítulo III, que refiere propiamente a los partidos, en el artículo 22 estableció por primera vez un concepto jurídico de partido. Aunque esta ley incrementó significativamente los requisitos para el registro de los partidos políticos, pues su organización y estructura debía transcender de lo regional y local, para ser verdaderos partidos políticos nacionales. Introduce el concepto de “registro nacional“ y previene procedimientos específicos que deben cumplirse para acceder a dicho registro; Como se podrá apreciar, a partir de esta reforma electoral los partidos políticos toman forma (estructura y funciones) como entidades operativas del sistema político.

De hecho, la ley electoral en comento, limitó por primera vez el derecho a registrar candidatos para los cargos de elección popular. En un apartado específico reglamenta el derecho de voto activo y pasivo, suprimiendo la regulación sobre candidaturas independientes, disponiendo que únicamente los partidos políticos nacionales podían registrar candidatos. Al efecto, en el artículo 60 de dicha ley expresamente dispuso: “Las candidaturas para presidente de la República se registrarán ante la Comisión Federal de Vigilancia Electoral; las de senadores, en la Comisión Local Electoral de la entidad respectiva, y las de diputados en el Comité Distrital que corresponda. Solamente los partidos políticos podrán registrar candidatos”. Se reconoce en la ley del 46 el origen del llamado monopolio de las candidaturas a favor de los partidos políticos.

La legislación de 1946 representó el punto de partida de un fuerte proceso de centralización de las instituciones y fuerzas políticas. Al eliminarse la participación en las elecciones de ciudadanos que no fuesen postulados por los partidos políticos se concedió a éstos un papel preponderante en la conformación de las élites del poder, se institucionalizaba su presencia en la vida nacional; por ello, es que en su definición, aunque precaria, ya se aprecia con claridad su apuntalamiento como asociaciones preeminentes de la política: primero, porque las asociaciones a las que se les reconocía el carácter de partido político debían estar constituidas conforme a las reglas establecidas en la Ley Electoral Federal y, por supuesto, solo por ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus derechos cívicos (no se habla aún de derechos político – electorales). Además del fin electoral también se le atribuye uno más, el de orientación política. En esta última definición se advierte que el legislador le asigna la tarea de ir aglutinando las diferentes ideologías en torno a una forma definida de organización para la política, es decir, los partidos políticos. Se puede decir, entonces, que dicha legislación generó cambios importantes para el sistema electoral y de partidos, dando inicio al proceso de institucionalización de los partidos políticos.

El concepto de partido político permaneció intocado hasta 1951, año en que se expidió una nueva Ley Electoral Federal en la que a la definición original de 1946 se le agregó un párrafo que les otorga la calidad de auxiliares de los organismos electorales, con quien compartían la responsabilidad en el cumplimiento de los preceptos constitucionales en materia electoral. Adición que significó un nuevo avance en la regulación jurídica de los partidos, en tanto que se acercaba al reconocimiento de su naturaleza jurídica como entidades públicas.

En 1963 la reforma a la Constitución estableció el sistema de los “diputados de partido”, constitucionalizando implícitamente a los partidos. Si bien es cierto que no hay un reconocimiento explícito de los partidos políticos como entes de interés público, también lo es que en ese año aparece la figura de los partidos en la Carta Magna, lo que significa que la institucionalización de los partidos políticos era una vía sin retorno.

El 5 de enero de 1973 fue expedida una nueva Ley Federal Electoral, que dedicó 24 artículos a los partidos. En el artículo 17 se plasmó una nueva redacción para definir a los partidos políticos pero sin cambios esenciales, salvo el de agregar la tarea de la educación cívica como un fin de estas asociaciones. Una evolución sustantiva en la relevancia que la legislación otorgaba a los partidos políticos es el reconocimiento de éstos como formadores o integradores de la voluntad política del pueblo. Es decir, con cada reforma se reafirma la convicción de los legisladores por fortalecer la vida pública, vía la intermediación de los partidos políticos, quienes serían los traductores de la voluntad de los ciudadanos para la conformación de la representación nacional y, por ende, de los proyectos de gobierno.

La reforma política de 1977 es concebida con mayor amplitud, integralidad y visión plural para el sistema de partidos. Esto es así porque por primera vez desde que se empezó a regular la existencia de partidos políticos en México, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se dedicó el artículo 41 a ellos. Primero otorgó y garantizó la libertad de los ciudadanos para organizarse en partidos y asociaciones políticos nacionales; luego refiere a los partidos como formas típicas de organización política, lo que denota ya la regularidad de la presencia de los partidos políticos en la esfera nacional o, antes bien, la necesidad de la formación de un sistema de partidos sólido, que diera cauce institucional y medios pacíficos para dirimir los conflictos sociales e ideológicos que no encontraban cabida en el régimen dominante y que habían descubierto en las organizaciones clandestinas tipo guerrilla y en las movilizaciones masivas contra el sistema hegemónico la única vía de manifestación, ante la falta de libertades, tanto de expresión y oposición, como de asociación pacífica para tomar parte en los asuntos públicos. Es así que la Constitución otorgó a los partidos políticos la obligación (lo señala como fin) de promover la participación del pueblo en la vida democrática, entendiéndose así que se buscaba que fuesen los instrumentos de la democracia los que prevalecieran sobre vías violentas que tantas vidas costaron en el combate a las guerrillas rural y urbana.

Como formas de organización de ciudadanos que hacen posible su acceso al poder público y que con ello contribuyen a la integración de la representación nacional siendo el sufragio universal, libre, secreto y directo la única vía para detentar cargos de representación, es en los partidos políticos, ya con reglas claras que posibilitan su acceso al poder público (al menos a cargos legislativos con la inclusión de la representación proporcional y el otorgamiento de un mínimo de elementos que les permitieran sostenerse y competir en elecciones), en quien se apuesta para evitar la ruptura del sistema de gobierno establecido en la Constitución y cooptado por un partido que mantenía la hegemonía del poder público amparado en la legitimidad de provenir del movimiento revolucionario, mismo que “institucionalizaron”, hasta entonces, con su permanencia perenne en la configuración del gobierno nacional.

La Constitucionalización de los partidos políticos, además de reconocer su importancia en la configuración de la representación nacional, implícitamente daba cuenta de la existencia de la diversidad ideológica en la sociedad mexicana y que hasta entonces no se había podido traducir en pluralidad política. Ante la existencia de variadas y distintas corrientes de opinión, se otorgó a los partidos políticos la tarea de su promoción, integración y organización, en formas que encontraran cauce por la vía legal y pacífica. Así, son los partidos políticos el enlace, el eslabón, el vínculo entre los ciudadanos y los gobernantes, por ello, tanto en la Constitución de 1977 como en la ley que de ella derivó, se dotó o proveyó a los partidos políticos de los elementos que hicieran posible cumplir con este cometido; entre ellos, puede destacarse el derecho a uso en forma permanente de los medios de comunicación social (primer avance en esta materia), así como financiamiento para la obtención del voto en las campañas electorales. Además se les otorgó el derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

Lo más importante de la reforma a la Constitución en 1977 es que ya se reconoce a los partidos políticos como “entidades de interés público”, acepción que conservan hasta la fecha. En este sentido, puede definirse a los partidos políticos como aquellas organizaciones políticas cuyo interés no es de un individuo o grupo en particular, sino que les asiste un interés superior; son fundamentales para el funcionamiento de la Democracia y la Democracia debe constituir el interés supremo de todo partido político. Al obtener la categoría de una entidad de interés público, la legislación avanza respecto al rol que se otorga a los partidos políticos, al hacerlos indispensables para el funcionamiento de todo el régimen democrático y, por ello, otorgarles mayores prerrogativas que se traducen en garantías para su participación constante y permanente en las elecciones, en condiciones de equidad (tal vez aquí no puede apuntarse que las reglas fuesen suficientes para ello, pero se toma el camino hacia la construcción de normas que permitan una real competencia y que genere incentivos para la formación de nuevos partidos que legitimen los procesos electorales como la única vía para el acceso al poder público). Pero no solo en elecciones, al cumplir fines propios de integración de los ciudadanos en los asuntos públicos y promover su inclusión en la vida democrática, también se disponen medios para el sostenimiento permanente de una estructura partidista en todo el país, que le permitan difundir sus ideologías, sus principios y programas de acción para la resolución de los problemas nacionales.

La Constitucional, dio paso a la regulación segundaria, traducida ahora en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE) que además de reiterar la definición de los partidos políticos como entidades de interés público, establece que la acción de los partidos tiende a: propiciar la articulación social y la participación democrática de los ciudadanos; promover la formación ideológica de sus militantes; coordinar acciones políticas conforme a principios y programas y estimular discusiones sobre intereses comunes y deliberaciones sobre objetivos nacionales a fin de establecer vínculos permanentes entre la opinión pública ciudadana y los poderes públicos.

La LOPPE constituye un paso más en el fortalecimiento de la figura de los partidos políticos como actores principales de la vida política nacional, a quienes sostiene como los únicos con posibilidades de presentar candidatos en las elecciones, de forma tal que los ciudadanos conozcan de antemano las propuestas de gobierno que se traducirán en decisiones gubernamentales, en políticas públicas o en reformas legislativas de quien accede al poder público, habida cuenta del establecimiento de amplias exigencias para constituir y obtener registro como partido político, pero con el consabido otorgamiento de tratos privilegiados para sostener sus actividades, tendentes no solo a la obtención del voto, sino a la incorporación de los ciudadanos en la Democracia, a través de los mecanismos que la hacen viable y diferente a otro régimen, particularmente en lo que se refiere a su participación mediante el sufragio universal, libre, directo y secreto.

Actualmente, la legislación mantiene la definición de los partidos políticos casi en los términos expresados en las reformas Constitucional y legal de 1977, pero ha vuelto más exigentes los requisitos para obtener y mantener el registro como partido político nacional, incluso, para la formación de coaliciones ha establecido requisitos que las vuelven menos eficaces. Sin embargo, aunque en términos generales se puede decir que todo el entramado legal evolucionó hacia el fortalecimiento del régimen de partidos políticos hasta el punto de caer en el exceso con la llamada partidocracia o bien, con el paso de lo que se ha llamado como cambio del sistema de partido hegemónico al sistema hegemónico de partidos. Ello, ha propiciado un descrédito en los partidos políticos como entes que posibiliten el acceso real de ciudadanos al poder público, por lo que se ha generado en nuestro país un desapego a la política y, en consecuencia, desaprecio por la Democracia que tiene como actores principales a los partidos políticos. Quizá por ello, han dejado de ser los actores únicos de la contienda al haberse modificado la Constitución federal en 2012 para dar paso, nuevamente, a las candidaturas independientes.

Aunque aún no hay regulación al respecto, el sistema de partidos políticos, naturalmente tenderá a modificarse, el rumbo, destino, evolución o involución es asunto que nos ocupará en el corto y mediano plazo.


[1] Medina Peña, Luis; Visita Guiada a las Elecciones Mexicanas, documento de trabajo, México, CIDE, 2001, página 3. Citado por Jean Mayer, en su ensayo sobre “El caudillismo electoral hasta 1929”, publicado en el texto “Siglo del Sufragio: de la no re-elección a la alternancia”, obra coordinada por Don Luis Medina Peña, publicada por el FCE; página 83.

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